Az úgynevezett zöldkifizetéssel megkövetelt gazdálkodási módszerek azt célozzák, hogy fenntartható és felelős módon gazdálkodjunk a természeti erőforrásokkal, a környezetterhelést ésszerű mértékre szorítsuk és megőrizzük a biológiai sokféleséget. A tényleges, gyakorlati hatásuk azonban a végrehajtásuktól függ. A gazdálkodók az adott gyakorlatok betartásával akkor tudják hatékonyan előmozdítani a fenti célkitűzések megvalósulását, ha egyszerű, közérthető, könnyen végrehajtható, valamint indokolatlan adminisztratív és pénzügyi költséget nem okozó követelményeknek kell megfelelniük.

Páczay György

Ez a követelmény már 2003 óta folyamatosan jelen van az EU Közös Agrárpolitikájában. Az Európai Bizottság 2005-ben megjelent, "A közös agrárpolitika egyszerűsítéséről és jobb szabályozásáról" című közleménye szerint az egyszerűsítés célja a felesleges terhek azonosítása és eltávolítása. Egyrészt a technikai környezet, mint a jogi keret, az adminisztratív eljárások és az irányítási mechanizmusok ésszerűsítésére utal, másrészt azt célozza, hogy a mezőgazdasági politika ésszerű irányba alakuljon át.

A 2010 márciusában megjelent és azóta gyakran idézett Európa 2020 Stratégia is számos helyen emeli ki az egyszerűsítés követelményének a megvalósítását. A közlemény különösen a kis- és középvállalkozások számára - a mezőgazdasági üzemek döntően ilyenek - tűzi ki célként a szabályozás és az eljárások egyszerűsítését. A Közös Agrárpolitika 2013-as reformjához kapcsolódóan éppen Dacian Cioloº, akkori agrárbiztos mondta ki az Európai Parlament Mezőgazdasági Bizottsága előtt, hogy "olyan támogatást nyújtunk, amely néhány egyszerű és pozitív hatásokkal bíró földművelésügyi gyakorlathoz kötődik. Ezek biztosítják a természeti erőforrásokkal való jobb gazdálkodást." A Bizottság a közvetlen kifizetésekről szóló, 2011-ben kiadott rendelet-tervezet indoklásában ismerte el, hogy "a közvetlen kifizetések "kizöldítését" ajánlatos oly módon kialakítani, hogy az adminisztratív terhek, köztük az ellenőrzési költségek, a lehető legalacsonyabb szinten maradjanak".

Az EU-ban lassan egy éve alkalmazzuk a zöldítést. Ezért ma már feltehetjük a kérdést, hogy a kialakított rendszer - amely a termény-diverzifikáción, az állandó legelők megőrzésén és az ökológiai jelentőségű területeken alapul - valóban egyszerűre és ésszerűre sikerült-e, illetve a gazdák és a tagállami hatóságok számára könnyen végrehajtható-e? Erre már most nem tudunk más választ adni, minthogy egyáltalán nem. Egyedül, ami az elsajátítandó szabályozás mennyiségét érinti, számításaim szerint több mint 4 különböző uniós jogszabályt és 7 iránymutatást, vagyis több mint 150 oldalnyi anyagot kell átnéznie a gazdáknak, és akkor a nemzeti végrehajtási szabályokról még nem is beszéltünk. A Földművelésügyi Minisztérium, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) és a Nemzeti Agrárgazdasági Kamara (NAK) által közösen, nagy műgonddal összeállított Zöldítési Kézikönyv 68 oldalba sűríti össze a gazdák követelményeit, de még ez is túl sok. Ideális esetben ez a leírás legfeljebb 25 oldal lenne.

A zöldítést érintő szabályozás számos eleme tartalmilag is keszekusza és bonyolult. A szabályozás tüzetes átvizsgálását követően öt fő problémakört lehet beazonosítani. Ez az ökológiai jelentőségű területek (a továbbiakban: EFA) egyes típusainak ellentmondó beszámítása, a Mezőgazdasági Parcella-azonosító Rendszerben az EFA területeket nyilvántartó térkép-adatbázis létrehozásának a nehézségei, illetve az ellenőrzések, a szankciók és az úgynevezett ideiglenes legelők gyakorlati kérdései. A tagállami kormányok, az európai uniós agrár-érdekképviseletek (elsősorban a COPA-COGECA), az EP Mezőgazdasági Bizottságában helyet foglaló európai parlamenti képviselők és a tagállami kifizető ügynökségek is hasonló eredményre jutottak. Ezek közül messze a legnagyobb problémát az EFA területek egyes típusainak a beszámítása okozza a gazdák és az adminisztráció számára. Az alábbiakban ezt a problémakört mutatom be részleteiben.

Egy, a Közös Agrárpolitikáról szóló konferencián megkérdeztem, mi a legfőbb probléma a fenti képen. A hallgatóság egy emberként szólalt fel és az illegálisan lerakott szemét jelenlétét említette. Az érdekes tény az, hogy a zöldítés szempontjából nem a szemét a probléma, hanem a szántóföld tábláit és a vizesárok partját elválasztó földút.

Az úgynevezett szomszédosság szabálya szerint ugyanis, amennyiben bármilyen elem - például kerítés, földút vagy vizesárok - ékelődik be a támogatott mezőgazdasági parcellák és az EFA területként elszámolni kívánt területek közé, ez a terület már nem számolható el EFA területként. Jogos kérdésként merül fel, hogy miért szükséges kizárni olyan területeket az elszámolásból, amelyek környezeti szolgáltatásokat nyújtanak.

A képen látható vizesárok partja természetes állapotában van, számos növénynek és állatnak nyújt élőhelyet, ezzel hozzájárul a biológiai sokféleség megőrzéséhez. Miért nem lehet akkor elismerni? A bal oldali rajz is jól példázza a valójában kézzelfogható környezeti szolgáltatásokat nyújtó területek indokolatlan kizárását.

Egy ilyen szabály ismeretében nem véletlen, hogy a gazdák sokszor ésszerűtlen tehernek élik meg az EFA területek kialakításának kötelezettségét. Sőt, az ilyen területek kizárása természetvédelmi szempontból is problémás, hiszen az EFA minősítés egyfajta ökológiai védelmet is jelent (különösen a Természetvédelmi Világszövetség által megfogalmazott "védett területek" fogalom értelmében). Sajnos tömegével jelentkeznek ilyen és hasonló problémák az EFA területek egyes típusainak beszámításánál. Ezek közül a legkirívóbbakat említem most meg.

Az úgynevezett súlyozási tényezők kiemelten fontosak abból a szempontból, hogy az egyes terület-típusokat EFA-ként hogyan lehet beszámítani. A ténylegesen beszámítható EFA területet úgy számoljuk ki ugyanis, hogy az adott területet megszorozzuk a rá vonatkozó típusra alkalmazandó súlyozási tényezővel. Ez a tényező tehát az egyes terület-típusok környezeti hasznosságát hivatott képviselni. Az alábbi táblázat az egyes típusok ilyen mértékű - kötelező - besorolását tartalmazza.

A táblázat a zöldítés végrehajtását segítő európai bizottsági rendeletben (639/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet) szerepel. Az alapos átnézéskor kitűnik, hogy indokolatlan megkülönböztetés áll fenn az egyes EFA típusok megítélése között.

A közvetlen kifizetésekről szóló rendelet preambuluma kifejezetten tartalmazza, hogy a végrehajtást segítő jogszabály megalkotása során "a Bizottságnak meg kell győződnie arról, hogy (az ökológiai jelentőségű területek típusainak megállapítása során) azok célja a mezőgazdasági üzem általános környezeti teljesítményének a javítása, különös tekintettel a biológiai sokféleségre, a talaj- és vízminőség javítására, a tájkép megőrzésére, valamint az éghajlatváltozás mérséklésével és az ahhoz való alkalmazkodással kapcsolatos célkitűzések megvalósítására." Hogyan fordulhat akkor elő, hogy egy hagyományos kőfal nagyobb beszámítási értéket (1-et) kap, mint a nitrogén-megkötő növényekkel, vagyis fehérjenövényekkel beültetett terület (csak 0,7)?

Az EU jelenleg a szükséges takarmány kevesebb, mint 30 %-át tudja otthon előállítani, továbbá egy tavalyi adat szerint évente körülbelül 30 millió tonna GMO-val fertőzött takarmányt hoznak be az unióba. Ilyen körülmények között környezetvédelmi szempontból hogyan indokolható a takarmánytermesztés ösztönzésének a háttérbe szorítása?

Ugyanígy kevéssé magyarázható a köztes növénykultúrák (catch crops) és a másodvetés (zöld növénytakaró; green cover) leértékelése (0,3). A rövid vágásfordulójú fás szárú energetikai ültetvény értékét (szintén 0,3) nézve pedig nehezen értjük, az EU-nak miért ez egyik fő célkitűzése a megújuló energiatermelés, és benne a biomassza felhasználás, ösztönzése és növelése. A megújuló energiáról szóló irányelv például kiemelt helyen kezeli a biomasszából előállítható energiát.

A ma hozzáférhető nagyteljesítményű, de alacsony szennyezőanyag-kibocsátást okozó biomassza kazánok segítségével a gazdák egyrészt környezetbaráttá tehetnék az energiafogyasztásukat, másrészt az energiafüggőségüket csökkentenék vagy szüntetnék meg, így versenyképesebbé válnának, amennyiben a biomassza ültetvényüket normálisan elszámolhatnák az EFA területükön. Ezen túlmenően az Európai Bizottság megtiltja a nyilvánvalóan nem őshonos fafaj EFA területen történő telepítését. Ez egyrészt a közvetlen kifizetésekről szóló rendelet szövegébe ütközik (amely teljes mértékben a tagállamok hatáskörébe utalja az EFA területeken elszámolható fafajok meghatározását), másrészt túlzó is, hiszen az inváziós fajok elleni küzdelemről szóló uniós szabályozás hatálya alá nem tartozó, de biomassza-fűtőérték szempontból előnyös fafajok (például nemesnyár klónjai) telepítése környezeti szempontból is hasznos (főleg ott, ahol eddig semmilyen fa nem állt), amennyiben nem veszélyeztet valamilyen közeli őshonos növénytársulást.

Az alábbi - a tagállamok által választott EFA típusokat összesítő - táblázatban érdekes módon pont azok az EFA-típusok a leggyakoribbak, amelyeket az Európai Bizottság a súlyozási tényezők kapcsán háttérbe helyez.

A többi indokolatlannak tűnő előírás is döntően a végrehajtást érintő bizottsági rendeletben szerepel. A jelenlegi szabályok értelmében például az állandó legelőterületeken elhelyezkedő EFA-típusokat nem lehet ténylegesen beszámítani az EFA területek közé. Ez is egy kevéssé indokolható akadály, hiszen ezt a kizárást nem támasztja alá környezet- vagy természetvédelmi célkitűzés.

A tájképi jellegzetességek beszámítása is számos problémát okoz a gazdáknak. A szélességre vagy a kiterjedésre vonatkozó minimum és maximum méretek köszönő viszonyban sincsenek a valósággal. Fafajtól és élőhelytől függően teljesen más lehet például egy magányosan álló fa, fás sáv, fasor vagy facsoport kiterjedése egy svéd, egy ciprusi vagy egy magyar földterületen. Ugyanígy nem lehet egységesen meghatározni a sövény egyes növényei vagy egy facsoport egyes fái közötti elfogadható távolságot sem.

Az egyes EFA-típusok, különösen a tájképi jellegzetességek az előírt méret túllépése esetén még részben sem számíthatnak be az EFA területbe. Nehéz indokot találni egy valós környezeti szolgáltatást nyújtó elem kizárására.

Az egységes kérelemben nem bejelentett EFA-típusokat is szerepeltetnie kell a tagállami kifizető ügynökségeknek a Mezőgazdasági Parcella-azonosító Rendszerben. Ez a kötelezettség hatalmas terhet rakott a kifizető ügynökségek vállára, hiszen mindenhol helyszíni ellenőrzést kell lefolytatniuk a nem bejelentett EFA-típusok felkutatása érdekében. Ilyen és ehhez hasonló indokolatlan terhekkel kontraproduktív a kifizető ügynökségeket terhelni.

Végül szintén nem értelmezhető, hogy 100 négyzetméternél kisebb területen ne lehessen a köztes növénykultúrákat, a parlagon hagyott földterületeket és a nitrogén-megkötő növényekkel beültetett területeket EFA területként beszámítani.

A fentiekből tanulságként szűrhető le, hogy az egyes EFA-típusok szabályozását ésszerűbb és rugalmasabb módon kellene megoldani. A gyakorlati nehézségeket látva megállapítható, hogy az egyes elemek, például a már említett súlyozási tényezők, szomszédossági szabályok vagy az előírt méret és kiterjedési mutatók, nem valósítják majd meg a mögöttük álló természetvédelmi célkitűzéseket, hiszen nehezen végrehajthatók. Véleményem szerint ezért tagállami hatáskörbe kellene utalni az EFA-típusok részletszabályainak a meghatározását. Legfőképpen azért, mert az egyes tagállamok és régiók (agro-)ökológiai és (agro-)ökonómiai körülményei jelentősen eltérnek egymástól, ezért tagállami - nagyobb tagállamok esetén akár régiós - és nem uniós szinten érdemes meghatározni ezeket az előírásokat.

Az egy éve hivatalba lépő mezőgazdasági és vidékfejlesztési biztos, Phil Hogan ígéretet tett a zöldítés szabályainak indokolt egyszerűsítésére. A munka elkezdődött, az európai agrárgazdaság főbb szereplői (uniós szintű gazdaszervezetek, tagállamok, európai parlamenti képviselők, tagállami kifizető ügynökségek) egyszerűsítési javaslatainak bekérése után a biztos egy 6 pontból álló egyszerűsítési tervet már bejelentett a Mezőgazdasági és Halászati Tanács májusi ülésén. Ezek az intézkedések már kisebb könnyítéseket mutatnak a szomszédosság szabályai, a nem bejelentett EFA-típusok informatikai megjelentetése vagy a tájképi jellegzetességek méreteire vonatkozóan. Az ígéretek szerint a következő lépésre, a jogértelmezés szempontjából irányadó bizottsági iránymutatások további egyszerűsítésére, esetleg a zöldítés végrehajtását érintő bizottsági rendelet apróbb módosításait magában foglaló javaslatok közzétételére még az év vége előtt sor kerül.

Ugyanakkor a zöldítés gyakorlati jelentősége miatt ennél gyorsabb cselekvésre lenne szükség. Már most sort kellene keríteni a zöldítés végrehajtását érintő bizottsági rendelet teljes felülvizsgálatára és a benne foglalt részletszabályok tagállami hatáskörbe utalására. Jó lenne látni a tavalyi évben bejelentett, az európai uniós szabályozás egyszerűbbé, célravezetőbbé és hatásosabbá tételét célként kitűző "REFIT-program" és az uniós környezetvédelmi jogszabályok hatékonyságát javító "Make it work" kezdeményezés gyakorlati pozitív hatását a problémás zöldítési szabályoknál is.

Páczay György
Európai Parlamenti szakértő